美國屬于案例法國家。1986年美國聯(lián)邦巡回上訴法院(CAFC)對喬治城鋼鐵案的判決，對下級法院和美國商務部具有拘束力，其亦為美商務部對“非市場經(jīng)濟國家(NME)”不適用其反補貼法(CVD)的長期法律準則，是美國商務部的基本政策。然而，此后相當長的一個時期內(nèi)，從美國產(chǎn)業(yè)到國會一直鼓噪、推動在不改變中國非市場經(jīng)濟地位的情況下，對中國產(chǎn)品適用反補貼法，對中國產(chǎn)品征收反補貼稅。

　　改弦“有”轍

　　近年來，美國產(chǎn)業(yè)界頻頻發(fā)聲，宣稱其受到了來自中國補貼產(chǎn)品的不公平競爭，美中經(jīng)濟與安全審查委員會也要求對中國產(chǎn)品適用美國反補貼法，更有國會議員于2004年和2005年連續(xù)提案要求國會授權(quán)對中國適用反補貼法。

　　迫于多方壓力，美國商務部決定改弦易轍，擯棄其長期基于喬治城鋼鐵案判決不對NME適用美國反補貼法的政策。2006年8月30日，美商務部進口管理署政策處部分官員給當時主管部長助理戴維·斯普納提交一份《喬治城鋼鐵案備忘錄(一)》，稱中國經(jīng)濟已不再像原蘇聯(lián)時期的中央控制經(jīng)濟，美國商務部可以調(diào)查中國政府向企業(yè)提供的補貼，同時依然視中國為“非市場經(jīng)濟國家”。這是美國商務部決定對中國產(chǎn)品適用美國反補貼法的明確信號。在2006年11月的中期選舉中，民主黨掌控了國會，這更加劇了對中國輸美產(chǎn)品適用補貼法的壓力。

　　于今觀之，美國商務部早在2006年即已做好對中國產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查的各項準備。

　　銅版紙案

　　2006年10月31日，美國NewPage公司對來自中國、印尼和韓國的銅版紙?zhí)崞鸱囱a貼調(diào)查，指摘中國政府對銅版紙的生產(chǎn)商、出口商提供了政策性貸款、稅收與關(guān)稅優(yōu)惠或減免、所得稅返還以及債轉(zhuǎn)股投入等補貼措施。對于美國CVD適用于中國的出口產(chǎn)品問題，申訴人認為，喬治城鋼鐵案的判決只是CAFC尊重商務部不對非市場經(jīng)濟國家進口產(chǎn)品進行CVD調(diào)查的裁決，但成文法和CAFC判決并未禁止商務部對NME補貼產(chǎn)品進行CVD調(diào)查。另外，申訴人認為，目前中國的經(jīng)濟狀況已完全不同于當年捷克斯洛伐克與波蘭的情況。中國已經(jīng)加入了世貿(mào)組織(WTO)，WTO并無豁免NME產(chǎn)品不受反補貼協(xié)定制約的規(guī)定。

　　2006年11月27日，美國商務部一反此前的一貫立場，在無法律規(guī)定、無司法判決可依的情況下，認為申訴人的申請已經(jīng)滿足了美國法律的要求，運用其自由裁量權(quán)，對中國輸美銅版紙發(fā)起了反補貼調(diào)查。這是自1991年以來，美國商務部正式發(fā)起的第一起針對非市場經(jīng)濟國家的反補貼調(diào)查案。美國國際貿(mào)易委員會(ITC)于2006年12月29日作出美銅版紙產(chǎn)業(yè)存在產(chǎn)業(yè)損害的初步裁定，商務部于2007年4月9日裁定中國輸美銅版紙存在政府補貼，補貼率分別為10.9%～20.35%。

　　2007年3月29日，前述美商務部官員又給戴維·斯普納寫了份題為《對來自中國的銅版紙反補貼稅調(diào)查——喬治城鋼鐵案判決的分析要素是否適用于今天的中國經(jīng)濟》的備忘錄〔又稱喬治城鋼鐵案備忘錄(二)〕。

　　政策轉(zhuǎn)向

　　喬治城鋼鐵案備忘錄(二)提出，當今中國經(jīng)濟模式與上個世紀80年代的蘇聯(lián)經(jīng)濟模式有著顯著不同，美商務部基于喬治城鋼鐵案判決所持政策已不適當，可以對某些NME適用反補貼法。備忘錄稱：“本備忘錄的中心是喬治城鋼鐵案判決的分析要素——基于1980年代傳統(tǒng)的、蘇維埃模式形成之判決，是否適用于今天中國的非市場經(jīng)濟。如下面所具體討論的，鑒于喬治城鋼鐵案時所涉經(jīng)濟與本案調(diào)查期間中國經(jīng)濟存在的重大差別，我們認為商務部基于喬治城鋼鐵案的政策對目前的調(diào)查已不適當，該案判決并不禁止對中國進口產(chǎn)品適用反補貼法。”

　　備忘錄強調(diào)，美商務部在反傾銷稅調(diào)查與行政復審上一直仍視中國為非市場經(jīng)濟國家，認定“雖然中國實行了巨大、持續(xù)的經(jīng)濟改革，但中國政府對國家經(jīng)濟仍維持重要角色。中國政府對市場機制功能的限制，就足以根據(jù)美國反傾銷法，將中國從市場經(jīng)濟國家中排除�！�

　　然后，備忘錄對上世紀80年代蘇聯(lián)的經(jīng)濟模式與目前中國的經(jīng)濟狀況作了對比，列出二者的不同，其中講到，“這些NMEs(指上世紀80年代蘇聯(lián)東歐模式的NMEs)與今天中國的非市場經(jīng)濟情形具有巨大不同。中國經(jīng)濟雖然還充滿中國政府的廣泛扭曲，但比蘇維埃模式的經(jīng)濟顯得更加靈活�！痹谔峒爸袊�(jīng)濟改革進展時，指明中國產(chǎn)品價格90%由市場決定;允許雇主與雇員之間談判確定工資水平;國內(nèi)企業(yè)、外資企業(yè)及個人可自由取得、持有、出售外匯，外資公司可自由匯出本金與利潤;私企已掌控大多產(chǎn)業(yè)部門，國企不再居于領(lǐng)導地位;中國已打破對外貿(mào)的壟斷，今天的私人企業(yè)對其商業(yè)擁有巨大的自主權(quán)，國有企業(yè)是獨立的經(jīng)濟實體，享有法律上的權(quán)利，承擔法律上的義務，包括自主決定進出口的數(shù)量與價格，中國允許外商投資企業(yè)擁有外貿(mào)權(quán);在1997年就取消了強制性的信貸計劃，由指導性的信貸分配所取代。備忘錄也談到了中國距完全市場經(jīng)濟地位的差距。

　　綜上可見，備忘錄試圖說明彼時中國的非市場經(jīng)濟狀況已與上個世紀80年代前蘇聯(lián)、東歐的狀況大不相同，美國商務部查明中國政府對企業(yè)的補貼已不存在障礙，可以對中國適用反補貼法。而與此同時，根據(jù)美國的反傾銷法，中國依然被視為非市場經(jīng)濟國家。備忘錄傳遞出這樣一個信號，即美國已經(jīng)做好準備，準備對中國輸美產(chǎn)品用反傾銷法和反補貼法來兩面夾擊。

　　備忘錄的結(jié)語相當明確，“鑒于這些發(fā)展，我們認為查明中國政府對中國生產(chǎn)者是否贈與了利益(即識別并量化補貼)，確定該利益是否是屬于專項性的是可能的。由于我們有能力執(zhí)行CVD的必要標準，商務部基于喬治城鋼鐵案的政策，并不阻止我們得出對中國政府為其生產(chǎn)者提供的贈與征收反補貼稅的結(jié)論”。

　　總之，備忘錄稱喬治城鋼鐵案的判決是基于上個世紀80年代傳統(tǒng)的蘇聯(lián)經(jīng)濟模式而形成的，與目前對中國產(chǎn)品的反補貼調(diào)查是不相干的，并不阻止商務部的反補貼調(diào)查。

　　2007年4月9日，美商務部作出初裁，決定對中國輸美銅版紙征收臨時反補貼稅，決定征收23.19%~99.65%不同的反傾銷稅。

　　訴至CIT

　　美商務部對銅版紙反補貼調(diào)查初裁后，中國方面迅速將此案訴諸美國國際貿(mào)易法院(CIT)，要求該法院下令立即禁止美商務部對中國銅版紙進行反補貼調(diào)查。中方認為CAFC喬治城鋼鐵案的判決禁止美國商務部對華產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查。除非美國國會通過法律明確授權(quán)允許美商務部對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼法，否則商務部無權(quán)進行調(diào)查。

　　美國商務部則抗辯稱，在商務部作出銅版紙終裁之前，CIT不應審理中國的請求，因為時間尚不成熟;另外，認為對非市場經(jīng)濟國家進行反補貼調(diào)查，美商務部并不存在法律上的禁止。

　　CIT一直認為美商務部應該對NME進行反補貼調(diào)查，自然不愿下禁令，認為商務部作出終裁后起訴方再要求司法審查可能時機更充分。CIT還提到，“商務部是否被禁止對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼法，目前尚不明確。美國反補貼法并沒有排除適用于(NME)的任何文字”。中方在CIT法院的訴求未能實現(xiàn)。

　　該案最終因負責產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查的ITC對產(chǎn)業(yè)損害作出了否定裁決而未對中國銅版紙征收反補貼稅。

　　雙反洶洶

　　銅版紙案以及美商務部的備忘錄為美國對中國產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查打開了綠燈，此后美方對中國產(chǎn)品的反補貼調(diào)查可謂風起云涌。截止2013年1月底，美國商務部針對中國出口產(chǎn)品進行的“雙反調(diào)查(即反傾銷、反補貼調(diào)查)”高達34起，除3起還處在調(diào)查階段，5起因美國產(chǎn)業(yè)運轉(zhuǎn)良好、不存在產(chǎn)業(yè)損害未被征收反補貼稅外，26起產(chǎn)品被同時采取了“雙反措施”，即同一產(chǎn)品同時被征收反傾銷稅和反補貼稅。

　　令人不可思議的是，美國對中國出口產(chǎn)品適用反補貼法后，卻仍視中國為非市場經(jīng)濟國家。在反傾銷時仍用“替代國價格”作為中國出口產(chǎn)品的“正常值”來計算中國輸美產(chǎn)品的傾銷幅度。依據(jù)美國反傾銷法的規(guī)定，所謂“正常值”就是“外國公平市場價值”，是市場機制運行的結(jié)果，不帶任何政府補貼，不存在任何人為因素減少該價值。因此，該價值起碼在美國人眼里是“最公正”、“最可靠的”，何況該價值還是美國商務部自行選擇或認定的。美國商務部用“替代國”的正常價值與中國產(chǎn)品的出口價格相比，得出傾銷幅度并以此征稅，就應能夠抵消中國出口產(chǎn)品可能存在的全部傾銷和/或出口補貼。現(xiàn)在，美國除反傾銷照常依據(jù)舊規(guī)外，又在同一被反傾銷的產(chǎn)品上進行反補貼調(diào)查，同時對中國輸美產(chǎn)品征收反傾銷稅和反補貼稅。這不能不令人懷疑美國商務部對華反傾銷、反補貼的正當性，其是否可以不顧其國內(nèi)法律的規(guī)定與法院的判決，自創(chuàng)新的政策與做法?是否有意在擴大對中國輸美產(chǎn)品的歧視?

　　政府對企業(yè)的補貼之所以要受到懲罰，是因為它扭曲了市場經(jīng)濟體制下的產(chǎn)品價格，屬不公平競爭。在美國商務部眼里中國是NME，NME不存在市場，因此，就不存在扭曲問題，這是它長期對中國不適用美國反補貼法的理論依據(jù)。2006年以前，美國的政策、法律、司法判決以及商務部的操作都一直遵循這一原則與理念，現(xiàn)在美國商務部的政策與做法卻來了個大逆轉(zhuǎn)，既放棄了其長期遵循的法律制度，也放棄了其一直堅持的市場經(jīng)濟理念。

　　在反傾銷法律和操作上，美國依然維持其固有的對中國出口產(chǎn)品的歧視政策，同時又揮起反補貼大棒，兩面夾擊中國輸美產(chǎn)品，在有意制造和擴大中美之間的貿(mào)易摩擦。尤其是，美國在對中國適用反補貼法時，存在著無法逾越的“雙重救濟”問題，這些均需要我們的密切關(guān)注與研究，不能等閑視之。（張玉卿）